Program Beasiswa STAR BPKP: Catatan Sejarah Investasi Pendidikan untuk Akuntabilitas Keuangan Negara

Pada akhir 2000-an dan awal 2010-an, sistem pengawasan internal pemerintah Indonesia berdiri di atas paradoks yang menyakitkan. Kerangka regulasi telah lengkap. Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) telah diterbitkan. Akuntansi berbasis akrual mulai diterapkan. Standar audit telah disusun. Tapi di lapangan, ada satu hal yang belum cukup tersedia untuk membuat semua kerangka itu berfungsi: manusia yang menguasainya.

Bukti paling kasar terdokumentasi dalam Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan untuk laporan keuangan tahun 2011. Dari 520 Laporan Keuangan Pemerintah Daerah yang diaudit, hanya 67 yang menerima opini Wajar Tanpa Pengecualian. Sisanya, 453 LKPD, mendapat opini Wajar Dengan Pengecualian, Tidak Wajar, atau bahkan Tidak Menyatakan Pendapat (disclaimer). Akar masalahnya, sebagaimana ditulis oleh BPK dan dikuatkan oleh kajian Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia, adalah defisit kompetensi sumber daya manusia di bidang pengelolaan keuangan publik, terutama di tingkat daerah pasca-desentralisasi.

Dari konteks itulah lahir Program Beasiswa STAR BPKP. Bukan sebagai gerakan filantropis, melainkan sebagai intervensi struktural untuk membangun pondasi SDM yang akan menjadi prasyarat keberlangsungan reformasi tata kelola keuangan negara Indonesia.

Lahir dari Kemitraan BPKP dan ADB

Program Beasiswa STAR adalah komponen utama Output 1 (Capacity Development for Government Internal Auditor and Public Finance Officer) dari proyek State Accountability Revitalization. Proyek ini dijalankan melalui kemitraan Pemerintah Indonesia melalui Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) sebagai executing agency, dengan Asian Development Bank (ADB) sebagai mitra pembiayaan.

Loan Agreement Nomor 2927-INO ditandatangani pada 26 November 2012, dinyatakan efektif pada 19 Februari 2013, dan ditutup pada 31 Maret 2020 setelah tiga kali perpanjangan dari rencana awal 30 Juni 2018. Program beasiswa menyerap porsi paling besar dari total realisasi proyek, masuk dalam kategori belanja Training and Fellowships yang totalnya sekitar USD 39,9 juta atau hampir 70% dari seluruh disbursement proyek.

Tujuan: Lebih dari Sekadar Beasiswa

Tujuan formal Program Beasiswa STAR, sebagaimana dirumuskan dalam Project Administration Manual, adalah meningkatkan kualitas dan kapasitas sumber daya manusia pengelola keuangan negara, termasuk auditor Pengawasan Intern Pemerintah, dalam rangka peningkatan tata kelola pemerintahan yang baik, bersih, dan bebas dari korupsi, kolusi, serta nepotisme.

Tetapi tujuan teknis ini menggambarkan ambisi yang lebih dalam. Program ini dirancang untuk:

Pertama, membangun kompetensi akademis yang setara dengan tuntutan reformasi tata kelola. Akuntansi pemerintahan modern, audit kinerja, manajemen risiko, audit forensik, dan sistem pengendalian internal pemerintah adalah disiplin yang menuntut pengetahuan akademik formal, bukan sekadar pelatihan jangka pendek.

Kedua, menyebarkan kompetensi tersebut ke seluruh wilayah Indonesia. Beasiswa STAR sengaja membuka penyelenggaraan di berbagai PTN di seluruh wilayah Indonesia, dari Aceh hingga Papua, agar penerima manfaat tidak harus selalu pergi ke Pulau Jawa untuk meraih pendidikan tinggi.

Ketiga, mengikat lulusan kembali ke instansi asal mereka. Penerima beasiswa adalah ASN aktif yang dikirim oleh instansinya dengan kewajiban kembali bekerja setelah lulus. Ini bukan beasiswa “lepas pasang” seperti banyak skema lain, melainkan instrumen untuk meng-upgrade SDM di tempat mereka sudah bekerja.

Keempat, membangun jejaring kelembagaan antara BPKP, perguruan tinggi, dan pemerintah daerah yang akan bertahan setelah proyek berakhir. Inilah yang kemudian melahirkan kerangka Center of Excellence pada 2017.

Skala Program & Target

Design and Monitoring Framework (DMF) proyek STAR menetapkan target 2.500 lulusan untuk komponen degree program. Skala yang sudah sangat ambisius untuk standar proyek pinjaman pembangunan internasional. Realisasinya pun melampaui target.

Per Juni 2017, Warta Pengawasan Vol XXIV Nomor 3 mencatat capaian kumulatif 1.955 lulusan, terdiri dari 452 lulusan S1 dan 1.503 lulusan S2 (78,20% dari target DMF). Dari 1.955 ke 3.453 berarti hampir setengah dari total lulusan diwisuda pada periode 2018 sampai akhir proyek 2020. Periode tersebut bertepatan dengan tiga perpanjangan masa proyek yang justru dimanfaatkan untuk merampungkan target degree program.

Distribusi gender juga melampaui target. Target proyek STAR menetapkan minimal 30% peserta perempuan. Realisasinya:

• Program degree (S1 + S2): 43,90% perempuan (1.525 dari 3.474 peserta)
• Program training dan sertifikasi non-degree: 39,39% perempuan (8.853 dari 22.475 peserta)
• Capaian agregat (degree dan non-degree gabungan): 39,99%

Daftar Lengkap Kampus Mitra Penyelenggara

Berikut adalah daftar 28 Perguruan Tinggi Negeri yang menjadi mitra Program Beasiswa STAR sepanjang 2013 sampai 2018, dengan rincian program studi dan tahun mulai kemitraan. Daftar ini disusun berdasarkan Appendix 7 PCR Loan 2927-INO sebagai sumber primer.

Master Degree (S2)

Gelombang Tambahan FY 2015: Universitas Padjadjaran menambah program Master Manajemen spesialisasi Asset Assessment untuk mendukung pengembangan kompetensi penilaian aset pemerintah.

Bachelor Degree (S1) Extension

Untuk peserta yang sudah memiliki Diploma 3 di bidang akuntansi dan ingin melanjutkan ke jenjang sarjana, STAR membuka program S1 Extension di tiga PTN dengan akreditasi A:

Program S1 Extension umumnya membutuhkan dua tahun pendidikan dengan mengakui kredit yang sudah diperoleh peserta dari D3 sebelumnya.

Syarat Akreditasi Minimum

Sebagai kontrol kualitas, BPKP mensyaratkan akreditasi minimum B (BAN-PT) untuk program studi penyelenggara Master Degree. Untuk Program S1 Extension, syaratnya akreditasi A. Sepanjang proyek, BPKP terus mendorong PTN-PTN penyelenggara untuk meningkatkan akreditasi mereka, dan banyak yang berhasil naik kelas selama periode kemitraan.

Center of Excellence: Sinergi Tiga Pilar

Pada Juli 2017, di Kantor Pusat BPKP Jakarta, sebuah Nota Kesepahaman ditandatangani yang akan menjadi tonggak penting dalam sejarah STAR. Kepala BPKP saat itu, Ardan Adiperdana, menandatangani MoU pembentukan Center of Excellence (CoE) yang disaksikan oleh Menteri Dalam Negeri Tjahjo Kumolo dan Sekretaris Jenderal Kementerian Riset, Teknologi, dan Pendidikan Tinggi Ainun Na’im.

CoE adalah model sinergi tiga pilar:

Pilar 1: BPKP sebagai pembina pengawasan internal pemerintah nasional.

Pilar 2: Delapan Perguruan Tinggi Negeri sebagai pusat keilmuan akuntansi sektor publik:

1. Universitas Sumatera Utara (USU)
2. Universitas Indonesia (UI)
3. Institut Pertanian Bogor (IPB)
4. Universitas Padjadjaran (Unpad)
5. Universitas Diponegoro (Undip)
6. Universitas Gadjah Mada (UGM)
7. Universitas Airlangga (Unair)
8. Universitas Hasanuddin (Unhas)

Pilar 3: Empat Belas Pemerintah Daerah sebagai laboratorium praktik tata kelola:

Kabupaten Sleman, Kabupaten Bandung, Kabupaten Gresik, Kabupaten Nganjuk, Kabupaten Situbondo, Kabupaten Lamongan, Kabupaten Merauke, Kabupaten Gorontalo, Kabupaten Anambas, Kabupaten Bogor, Kabupaten Purbalingga, Kabupaten Pangkep, Kabupaten Bantaeng, dan Kota Pare-Pare.

Ardan Adiperdana menjelaskan filosofi CoE dengan ringkas: “CoE adalah bentuk kerja sama antara BPKP, PTN, dan pemda untuk mendukung tata kelola pemerintah. Bertujuan mempercepat penyebaran best practices akuntabilitas keuangan dan pembangunan melalui riset terapan, pengembangan metodologi, dan diseminasinya.”

Sekjen Kemenristekdikti Ainun Na’im menambahkan dimensi akademik yang penting: “Keterlibatan PTN dalam program ini tidak hanya sebagai bentuk pengabdian kepada masyarakat, tetapi juga akan memberikan feedback untuk penyempurnaan body of knowledge bagi kurikulum PTN.”

Dengan kata lain, CoE adalah dua jalur sinergi sekaligus: PTN memperkaya praktik tata kelola pemda dengan pengetahuan akademik, sementara pemda memperkaya kurikulum PTN dengan realitas lapangan. Dan BPKP menjadi penghubung yang menjaga kerangka sinergi tersebut tetap berjalan.

Produk Unggulan yang Dikembangkan dalam Kerangka CoE

Tidak semua produk pengetahuan STAR lahir di ruang kelas. Sebagian besar dikembangkan melalui kolaborasi BPKP, PTN, dan pemda dalam kerangka CoE. Beberapa produk yang menjadi warisan paling berdampak:

• SISKEUDES (Sistem Keuangan Desa), yang kemudian menjadi standar nasional pengelolaan keuangan desa di seluruh Indonesia
• ICOFR (Internal Control Over Financial Reporting)
• Fraud Solution
• Manajemen Risiko Sektor Publik
• Optimalisasi Penerimaan Asli Daerah
• Local Government Index
• Manajemen Aset Pemerintah

Beberapa produk ini lahir sebagai topik tesis yang awalnya dikerjakan oleh penerima beasiswa STAR di kampus-kampus mitra. Mahasiswa STAR meneliti masalah konkret yang sedang dihadapi pemerintah daerah di Indonesia, lalu hasil penelitiannya menjadi prototipe sistem atau pedoman yang kemudian diadopsi sebagai standar nasional.

Bagaimana Sistem Seleksi Bekerja

Proses seleksi calon penerima beasiswa STAR dirancang dalam tiga tahap yang ketat:

Tahap 1: Seleksi Administratif. Calon peserta diusulkan oleh instansi asal (Kementerian, Lembaga, atau Pemerintah Daerah) dan harus memenuhi syarat dasar antara lain status ASN aktif di bidang pengawasan internal atau pengelolaan keuangan, masa kerja minimum, dan rekomendasi pimpinan instansi.

Tahap 2: Seleksi Universitas. Calon mengikuti Tes Potensi Akademik (TPA) dan tes Bahasa Inggris yang diselenggarakan oleh PTN yang akan menyelenggarakan program. Sekitar 5.152 calon berhasil melewati tahap ini.

Tahap 3: Wawancara PIU Degree Program. Calon yang lolos tahap 2 mengikuti wawancara di Project Implementation Unit Degree Program di BPKP. Sekitar 3.522 calon berhasil lolos tahap ini.

Dari 3.522 yang resmi diterima, 3.453 berhasil menyelesaikan pendidikan dan diwisuda. Tingkat kelulusan sekitar 98%, angka yang relatif tinggi untuk skema beasiswa skala nasional.

Cerita Personal dari Lapangan

Statistik 3.453 lulusan baru menjadi cerita yang konkret ketika dilihat di level individu. Beberapa di antaranya tercatat dalam arsip Warta Pengawasan dan dokumentasi BPKP:

Muhammad Naim, staf Inspektorat Kota Pare-Pare di Sulawesi Selatan. Pare-Pare lebih dikenal sebagai kota kelahiran Presiden BJ Habibie ketimbang sebagai pusat reformasi tata kelola. Naim menerima beasiswa STAR pada 2013 untuk menempuh program pascasarjana di Universitas Hasanuddin (UNHAS) Program Studi Akuntansi Sektor Publik. Sebagaimana ia tulis dalam permohonan kutipan untuk tesisnya, ia menjadi salah satu dari ribuan ASN yang oleh program STAR diberi kesempatan kembali ke ruang kuliah dengan target keilmuan yang sangat spesifik.

Inspektorat Kabupaten Gunungkidul, Yogyakarta. Pada 2017, Inspektorat Daerah ini tercatat memiliki dua staf yang berkesempatan mendapat beasiswa S2 STAR. Inspektur Inspektorat Gunungkidul, Suyono, secara khusus bersyukur atas kesempatan tersebut yang diharapkan “semakin memperkuat kinerja jajarannya.”

Pola serupa berulang di seluruh Indonesia. Dari Inspektorat Kota Tarakan, Inspektorat Provinsi Sulawesi Utara, hingga Inspektorat Kabupaten-Kota di Jawa, Sumatera, dan Indonesia Timur. Setiap kantor Inspektorat punya cerita serupa: satu, dua, atau tiga staf yang lulus dari STAR, lalu kembali bekerja dengan kapasitas baru.

Dampak yang mungkin tidak terbaca dari angka 3.453 adalah diaspora institusional yang membawa cara berpikir baru tentang pengawasan ke seluruh penjuru republik. Ketika auditor Inspektorat Daerah berbicara tentang risk-based audit, internal control framework, atau value-for-money audit, ada peluang besar pemahaman itu berakar dari pendidikan yang dibiayai oleh STAR.

Capaian dan Warisan

Penilaian formal Asian Development Bank dalam Project Completion Report 23 Maret 2020 menempatkan proyek STAR pada kategori “highly successful”, satu dari kategori penilaian tertinggi dalam metodologi evaluasi proyek ADB. Penilaian ini didasarkan pada lima dimensi: relevance, effectiveness, efficiency, sustainability, dan impact.

Khusus untuk komponen degree program, berikut capaian-capaiannya:

Tetapi capaian-capaian itu hanyalah snapshot saat proyek ditutup pada Maret 2020. Warisan sesungguhnya tidak bisa dihitung dengan jumlah lulusan. Warisan sesungguhnya adalah:

Pertama, infrastruktur SDM nasional di bidang pengawasan keuangan negara. Sekitar 3.453 ASN yang kembali ke instansinya membawa kapasitas baru di bidang akuntansi sektor publik, audit internal, dan manajemen keuangan daerah, menjadi tulang punggung Inspektorat Jenderal Kementerian/Lembaga dan Inspektorat Daerah hingga hari ini.

Kedua, jejaring kelembagaan BPKP, perguruan tinggi, dan pemda yang tetap berlanjut setelah proyek berakhir. Center of Excellence yang dibentuk pada 2017 masih menjadi rujukan kolaborasi BPKP dengan PTN-PTN unggulan Indonesia.

Ketiga, kurikulum akuntansi sektor publik di 28 PTN yang telah disesuaikan dengan kebutuhan riil tata kelola pemerintah Indonesia. Pengaruh ini akan terus terasa di mahasiswa-mahasiswa baru yang masuk ke program-program tersebut bahkan tanpa beasiswa STAR.

Keempat, produk-produk pengetahuan terstandar seperti SISKEUDES yang telah menjadi sistem nasional, dipakai di puluhan ribu desa di seluruh Indonesia.

Konteks Pembiayaan

Program Beasiswa STAR BPKP dibiayai dari Loan Agreement Nomor 2927-INO antara Pemerintah Republik Indonesia dengan Asian Development Bank, dengan total alokasi pinjaman USD 57,75 juta. Komponen Training and Fellowships yang mencakup program beasiswa, training, dan sertifikasi menyerap porsi terbesar yaitu sekitar USD 39,9 juta atau hampir 70% dari seluruh realisasi proyek.

Proyek dimulai dengan Loan Agreement 26 November 2012, dinyatakan efektif 19 Februari 2013, dan ditutup 31 Maret 2020 setelah tiga kali perpanjangan dari rencana awal 30 Juni 2018. Perpanjangan tersebut justru dimanfaatkan untuk merampungkan target degree program, sehingga capaian akhir 3.453 lulusan dapat dicapai.

Per akhir proyek, ADB Project Completion Report mencatat realisasi disbursement sebesar USD 56,63 juta atau 98% dari alokasi awal. Untuk konteks akuntabilitas, BPK Republik Indonesia memberikan opini Wajar Tanpa Pengecualian atas seluruh laporan keuangan tahunan proyek STAR sepanjang 2013 sampai 2018, sebuah indikator pengelolaan keuangan proyek yang konsisten baik.

Catatan untuk Generasi Berikutnya

Catatan sejarah ini disusun bukan untuk merayakan, melainkan untuk mendokumentasikan. Generasi auditor dan pengelola keuangan negara berikutnya berhak mengetahui dari mana investasi SDM di bidang ini berasal, di kampus mana ribuan pendahulunya belajar, dan apa yang mereka warisi sebagai pondasi.

Beasiswa STAR bukan satu-satunya jalan yang membentuk SDM pengawasan keuangan negara Indonesia. Ada Pusdiklatwas BPKP yang konsisten melatih ribuan auditor setiap tahun. Ada program-program internal Kementerian/Lembaga. Ada beasiswa Lembaga Pengelola Dana Pendidikan (LPDP) yang juga banyak diakses ASN BPKP. Tetapi Beasiswa STAR memiliki tempat khusus dalam catatan sejarah karena ia adalah intervensi pertama yang berskala nasional, tersistematisasi, dan terdokumentasi dengan baik dalam membangun kapasitas SDM pengawasan internal pemerintah secara terkoordinasi melalui satu kerangka proyek.

Bagi APIP di seluruh Indonesia yang lulus dari program ini, gelar pascasarjana di tangan adalah satu hasil. Tetapi hasil yang lebih substansial adalah kemampuan membaca laporan keuangan negara dengan cara yang berbeda, dengan kerangka konseptual yang sudah teruji secara akademik, dengan pemahaman bahwa pengawasan internal pemerintah bukan sekadar kepatuhan administratif melainkan instrumen tata kelola yang fundamental.