Pada 2012, dari 453 laporan keuangan pemerintah daerah, hanya 67 yang lulus tanpa catatan. Defisit kompetensi yang dibiarkan menahun akhirnya melahirkan program kemitraan empat belas tahun antara BPKP dan Asian Development Bank.
Angka itu muncul dalam Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester I dan II Tahun 2012 yang diterbitkan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Untuk tahun anggaran 2011, BPK memeriksa ratusan laporan keuangan pemerintah daerah di seluruh Indonesia. Hasilnya tidak menggembirakan: hanya 67 daerah yang menerima opini Wajar Tanpa Pengecualian. Sisanya, 453 daerah, masih bergulat dengan pengecualian, atau bahkan menerima predikat disclaimer karena BPK tidak bisa memberikan opini apa pun atas catatan keuangan mereka.[1]
Bagi BPK, akar masalahnya jelas. Dalam laporannya, lembaga audit eksternal negara menyebut lemahnya kompetensi sumber daya manusia di bidang pengelolaan keuangan publik sebagai penyebab utama. Pemerintah daerah, secara teknis, tidak punya cukup orang yang tahu cara menyusun laporan keuangan yang memenuhi standar.
Diagnostik itu bukan kejutan. Sejak Indonesia memulai desentralisasi besar pada tahun 2000, lebih dari tiga puluh fungsi pemerintah dan sekitar dua juta pegawai negeri sipil dipindahkan dari pusat ke daerah. Apa yang ikut dipindahkan, sayangnya, bukan hanya kewenangan dan personel. Ikut juga warisan-warisan yang tidak diinginkan: birokrasi yang gemuk, banyaknya lembaga publik yang tumpang tindih, kekurangan PNS profesional, akuntan yang tidak bersertifikat, sistem manajemen publik yang lemah, dan praktik koreksi serta korupsi yang tidak kunjung surut.
Data dari Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi pada 2008 mengonfirmasi gambaran itu. Dari empat juta pegawai negeri yang dimiliki Indonesia kala itu, separuh dinilai tidak memenuhi kualifikasi untuk pekerjaan mereka. Bahkan di Kementerian Keuangan, instansi yang menjadi pusat tata kelola fiskal negara, 48 persen stafnya dianggap belum kompeten di bidangnya. Kondisi di pemerintah daerah, demikian laporan tersebut menyatakan, kemungkinan bahkan lebih buruk.
Kemudian datang masalah ketersediaan tenaga. Ikatan Akuntan Indonesia mencatat, hingga 2013 jumlah akuntan di Indonesia hanya sekitar 53 ribu orang. Dari jumlah itu, dua pertiganya atau sekitar 35 ribu bekerja di instansi pemerintah dan kementerian/lembaga. Kementerian Keuangan memperkirakan kebutuhan ideal untuk lembaga-lembaga pemerintah saja sebenarnya mencapai 81 ribu akuntan. Ada selisih lebih dari 45 ribu orang antara apa yang dibutuhkan dan apa yang tersedia.
Bahkan untuk personel yang sudah ada, masalah kompetensi tetap menggantung. Pada 2013, jumlah Pengelola Keuangan Negara di seluruh instansi pemerintah tercatat 30.977 orang. Tetapi dari jumlah itu, hanya 1.004 orang atau sekitar 3,2 persen yang punya latar belakang pendidikan ekonomi. Sebanyak 96,80 persen Pengelola Keuangan Negara di Indonesia, dengan kata lain, mengelola uang publik tanpa pernah belajar formal soal akuntansi atau ekonomi.[2]
Cerita serupa terjadi di sisi pengawasan internal. Pada 2012, jumlah auditor bersertifikat Jabatan Fungsional Auditor di seluruh Indonesia hanya 8.096 orang. Dari jumlah itu, 3.406 ada di BPKP, 1.988 di Aparat Pengawasan Intern Pemerintah kementerian dan lembaga, dan 2.702 di APIP pemerintah daerah. Padahal di tingkat daerah saja, ada 524 unit APIP yang seharusnya melayani fungsi pengawasan. Artinya, hampir setengah dari unit APIP daerah belum punya cukup auditor bersertifikat untuk menjalankan tugas mereka dengan standar yang ditetapkan negara.
Pada Juli 2013, Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia menyampaikan rekomendasi kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Setelah meninjau hasil pemeriksaan BPK semester kedua 2012, DPD menyimpulkan bahwa pemerintah pusat belum pernah benar-benar bertindak komprehensif dan sinkron untuk memperbaiki kondisi sumber daya manusia di bidang keuangan pemerintah daerah. Rekrutmen, pendidikan dan pelatihan, jalur karir, semuanya dibiarkan berjalan tanpa strategi nasional yang utuh.
Rekomendasi DPD cukup spesifik. Pertama, baik pemerintah pusat maupun daerah harus menemukan terobosan strategis untuk mengatasi kekurangan akuntan, dengan memberdayakan universitas-universitas lokal dan Sekolah Tinggi Akuntansi Negara. Kedua, posisi dan jalur karir personel pengelola keuangan harus didasarkan pada kompetensi dengan jalur yang jelas. Ketiga, moratorium rekrutmen PNS yang berlaku saat itu harus diakhiri agar kebutuhan tenaga bisa dipenuhi.
Di kementerian dan lembaga pusat, kondisinya tidak jauh berbeda. RPJMN 2010-2014 dan RPJMN 2015-2019 yang menyusul telah memasukkan penguatan profesionalisme aparatur negara sebagai prioritas pembangunan.[3] Targetnya ambisius: pada akhir 2019, sebanyak 95 persen Laporan Keuangan Kementerian/Lembaga harus mendapat opini Wajar Tanpa Pengecualian; 85 persen untuk LKPD provinsi; 60 persen untuk LKPD kabupaten; dan 65 persen untuk LKPD kota. Target tenaga auditor bersertifikat JFA dipatok di angka 46.560 orang, atau hampir enam kali lipat dari yang tersedia pada 2012.
Di tengah situasi ini, Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) menempati posisi yang khusus. Lewat Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, dan kemudian Peraturan Presiden Nomor 192 Tahun 2014, BPKP dimandatkan sebagai pengawas intern pemerintah yang bertanggung jawab langsung kepada Presiden. BPKP bukan hanya melakukan pengawasan, tapi juga membina kapabilitas APIP di seluruh kementerian, lembaga, dan pemerintah daerah. Jika tata kelola keuangan negara Indonesia ingin diperbaiki, BPKP berada di simpul yang paling tepat untuk menginisiasi perubahan.
Pada 31 Oktober 2012, Asian Development Bank (ADB) menyetujui pinjaman senilai USD57,75 juta untuk mendukung BPKP melaksanakan program yang kemudian dinamai State Accountability Revitalization, atau STAR. Pinjaman itu diteken Pemerintah Indonesia pada 26 November tahun yang sama, dan efektif berlaku mulai 19 Februari 2013. BPKP pun menjadi Executing Agency.[4]
Desainnya tidak rumit, namun luas. STAR membawa tiga output utama. Pertama, pengembangan kapasitas auditor pemerintah dan pengelola keuangan negara melalui program beasiswa dan pelatihan-sertifikasi. Kedua, pengembangan sistem dan modul e-learning untuk pelatihan auditor. Ketiga, penguatan institusional BPKP melalui perbaikan sistem informasi pengawasan.
Pada permukaan, STAR adalah proyek pinjaman luar negeri biasa dengan ukuran moderat. Pada substansinya, ia menjadi salah satu intervensi paling sistematis yang pernah dilakukan negara untuk mengatasi krisis kompetensi yang telah diidentifikasi sejak lebih dari satu dekade sebelumnya. Selama tujuh tahun berjalan, sampai ditutup pada 31 Maret 2020, program ini meluluskan 3.473 auditor dan pengelola keuangan negara dengan gelar magister atau sarjana di bidang akuntansi pemerintah dan keuangan publik. Sertifikasi JFA diberikan kepada lebih dari sebelas ribu auditor. Sistem manajemen pengawasan terpadu dibangun. Pusat Pendidikan dan Pelatihan Pengawasan beralih dari kelas tatap muka ke pembelajaran digital.
Pada akhir 2018, persentase Laporan Keuangan Kementerian/Lembaga yang menerima opini Wajar Tanpa Pengecualian dari BPK mencapai 91 persen. Setahun kemudian, angkanya 94 persen. Untuk LKPD pemerintah daerah, opini WTP naik dari sekitar tiga persen pada 2009 menjadi 82 persen pada 2018.[5] Angka itu jauh dari sempurna, masih ada hampir seperlima pemerintah daerah yang belum sanggup menyusun laporan keuangan yang memenuhi standar, tetapi transformasi yang terjadi dalam tujuh tahun terlalu besar untuk diabaikan.
STAR tidak pernah menyelesaikan masalah secara tuntas. Pada 2020, ketika program ini ditutup, banyak hal yang masih harus dikerjakan. Ada pemerintah daerah yang opininya naik turun antar tahun. Ada APIP yang belum cukup auditor. Ada sistem yang sudah dibangun tetapi belum dioptimalkan. BPKP, bersama Asian Development Bank, mengambil keputusan untuk melanjutkan kemitraan dalam fase berikutnya: State Accountability Revitalization Additional Financing, atau STAR AF. Loan ADB Nomor 3872-INO disetujui pada 2020 dan efektif mulai 2021, dengan masa pelaksanaan hingga Desember 2027.
Fase STAR AF mengambil arah yang berbeda dari fase pertama. Jika STAR mengisi kekurangan auditor dan pengelola keuangan negara melalui beasiswa dan sertifikasi, STAR AF mengarahkan investasi ke infrastruktur digital yang menjadi landasan kerja mereka. Logikanya sederhana. Setelah satu generasi auditor dan akuntan pemerintah tersedia, pertanyaan berikutnya adalah dengan alat apa mereka bekerja. Sejak loan efektif pada 2021, BPKP membangun infrastruktur Continuous Audit Continuous Monitoring (CACM) yang memungkinkan pengawasan berbasis data, bukan hanya berbasis dokumen.
Tiga aplikasi operasional lahir dari fase ini. DAHLIA mengotomatisasi proses berulang berbasis Robotic Process Automation. TERATAI menyediakan platform analitik data yang dikembangkan bersama PT Telkom. SAKURA menggunakan pendekatan kecerdasan buatan dan pemrosesan bahasa alami untuk meninjau dokumen pengawasan. STARA, ekosistem yang mengintegrasikan platform-platform pendukung, beroperasi di seluruh jaringan kantor perwakilan BPKP. Smart Workshop dibangun di 33 perwakilan untuk menyediakan ruang kerja yang dilengkapi infrastruktur teknologi pengawasan. Smart Building Ciawi, kampus pelatihan auditor nasional, direhabilitasi menjadi fasilitas modern yang menjadi rumah Government Internal Auditor Corporate University. Hingga pertengahan 2026, Output 1 STAR AF telah tercapai 108 persen dari target, Output 2 selesai sepenuhnya, dan Output 3 berjalan hingga akhir tahun.
Tagline yang dipilih BPKP untuk fase ini adalah “Akselerator Digitalisasi Pengawasan”. Pernyataan itu bukan sekadar identitas visual. Ia adalah ringkasan dari arah perjalanan yang ditempuh selama empat belas tahun terakhir. Dari mengisi kekurangan akuntan dan auditor di awal 2010-an, ke membangun kapasitas analitis dan kelembagaan pada paruh kedua dekade, hingga ke transformasi digital pengawasan keuangan negara pada paruh awal 2020-an, setiap fase menjawab pertanyaan yang berbeda. Setiap fase juga meninggalkan pekerjaan rumah untuk fase berikutnya.
Pada 2012, BPK menemukan hanya 67 dari ratusan pemerintah daerah yang sanggup menyusun laporan keuangan tanpa catatan. Pada 2018, angkanya menjadi 82 persen dari seluruh pemerintah daerah. Transformasi itu tidak terjadi karena satu kebijakan atau satu pinjaman luar negeri. Ia terjadi karena ribuan orang yang mengambil beasiswa magister, ribuan auditor yang menyelesaikan sertifikasi JFA, puluhan universitas yang membangun kurikulum baru, dan satu institusi pengawasan yang memilih untuk terus belajar selama empat belas tahun berturut-turut. Pekerjaan rumahnya, tentu saja, belum selesai. Tetapi cerita yang dimulai dari 453 LKPD bermasalah pada awal 2010-an, hari ini, menjadi cerita yang berbeda.
[1] Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), “BPK Serahkan IHPS I Tahun 2012 ke DPD”, https://www.bpk.go.id/news/bpk-serahkan-ihps-i-tahun-2012-ke-dpd, diakses pada 2 Juni 2026.
[2] Kementerian Keuangan Republik Indonesia, Fiscal Decentralization: Indonesia’s Experience (Jakarta, 28 Maret 2018), hlm. 20.
[3] Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas), Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2015–2019, Buku II, https://perpustakaan.bappenas.go.id/e-library/file_upload/koleksi/migrasi-data-publikasi/file/RP_RKP/RPJMN%202015%20-%202019/BUKU%20II%20RPJMN%202015-2019.pdf, diakses pada 2 Juni 2026.
[4] Asian Development Bank, Project Data Sheet 38354-013: State Accountability Revitalization Project, https://www.adb.org/projects/38354-013/main, diakses pada 2 Juni 2026.
[5] Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), “Ketua BPK Apresiasi Peningkatan Kualitas LKPD”, https://www.bpk.go.id/news/ketua-bpk-apresiasi-peningkatan-kualitas-lkpd, diakses pada 2 Juni 2026.